規范處置惡意投訴舉報實踐研究與對策建議

隨著經濟社會的發展，部分群體在利益驅使下，假借維權之名、行高額索賠之實，致使惡意投訴舉報數量居高不下，經營主體不堪其擾，由此附帶產生的大量行政復議、行政訴訟、信訪及信息公開等擠占了有限的行政和司法資源。妥善應對、有效規制惡意投訴舉報，成為新形勢下基層市場監管部門無法回避的現實問題。然而，統一規范指引的缺位、司法和執法層面的爭議分歧、界定和處置標準的模糊，導致實踐中對惡意投訴舉報的具體認定、應對處置陷入被動。目前，青海、湖北、常州、撫州、泉州、溫州市鹿城區、佛山市禪城區等地先行探索，以地方市場監管部門的名義出臺了處置惡意投訴舉報的相關辦法，壓縮惡意投訴舉報的存在空間，規范市場秩序。筆者從市場監管工作實際出發，結合其他地區先進經驗，討論、研究甄別規制惡意投訴舉報的方法，為優化法治化營商環境賦能添力。

一、關于惡意投訴舉報的界定

控告檢舉、投訴舉報是憲法及法律賦予公民的權利。偏差理解、錯誤界定惡意投訴舉報，可能會限制或侵害公民投訴舉報權的正當行使。因此，研究如何規范處置惡意投訴舉報，首先要準確界定惡意投訴舉報。

（一）理論維度下的惡意投訴舉報

就立法層面而言，對惡意投訴舉報尚無明確或統一的界定，但通過與“一般投訴舉報”相區分，可以進一步厘清惡意投訴舉報的范疇。《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條明確，在市場監管語境下，一般投訴是指消費者出于生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經營者發生消費者權益爭議，請求市場監管部門解決該爭議的行為，對應行政調解程序；一般舉報是指自然人、法人或者其他組織向市場監管部門反映經營者涉嫌違反市場監管法律、法規、規章線索的行為，對應行政執法程序。此外，對于非基于生活消費需要，不能證明與被投訴人之間存在消費者權益爭議的投訴，市場監管部門不予受理。2023年9月，市場監管總局出臺《市場監督管理投訴信息公示暫行規則》，細化和拓展了不予受理投訴的情形，并明確將以下情形納入不予受理的投訴考量范圍：投訴人購買商品或者服務的數量、頻次明顯超出生活消費需要；同一投訴人對同一經營者短期內大量投訴；不同投訴人通謀分別消費后分別投訴同一經營者；投訴人惡意制造經營者侵權的虛假事實或者虛構消費者權益爭議事實；投訴人受雇于他人進行投訴；投訴人冒用他人名義進行投訴；投訴人曾因敲詐勒索經營者受到行政處罰或者刑事處罰。因此，從立法層面看，甄別惡意投訴舉報應綜合考量行為目的、行為主體、行為特征等因素。

就司法層面而言，司法機關未制定明確的識別依據，而是以規范性文件的方式較為抽象地引導公眾正當行使投訴舉報權。在實務中，如何判定惡意投訴舉報往往與司法機關對“知假買假”的態度緊密相關，即知假買假行為人是否受《消費者權益保護法》保護。隨著職業打假群體及其引發的訴訟不斷變化和發展，最高人民法院對“知假買假”案件的態度也在發生變化。2013年12月，最高人民法院發布《關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》，第三條規定：“因食品、藥品質量問題發生糾紛，生產者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質量問題而仍然購買為由進行抗辯的，人民法院不予支持。”該條明確，涉食品藥品質量糾紛的“知假買假人”受《消費者權益保護法》保護，可以主張相應權利。但此后，各地法院在“知假買假”案件的審理中呈現出與上述規定不同的裁判態度。如深圳市中級人民法院對“以營利為目的專門購買不符合食品安全標準的食品”的消費者的懲罰性賠償請求，不予支持；重慶市高級人民法院對于“明知商品或服務存在質量問題而仍然購買的人請求獲得懲罰性賠償的”，不予支持；江蘇省高級人民法院對于以牟利為目的且明知商品存在質量問題仍然購買的懲罰性賠償請求，不予支持。2017年5月，《最高人民法院辦公廳對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復意見》進一步明確，“不宜將食藥糾紛的特殊政策推廣適用到所有消費者保護領域。目前可以考慮在除購買食品、藥品之外的情況，逐步限制職業打假人的牟利性打假行為。”此答復在消費維權司法裁判中區分了食藥質量領域與一般消費領域，也釋放出對非食藥質量領域的牟利性“知假買假”不予支持的信號。因此，從司法維度來說，“知假買假”行為是否被認定為惡意投訴舉報應具體情況具體分析，需要結合消費糾紛的具體領域及行為的動機綜合認定。

2023年10月，最高人民法院發布《最高人民法院關于優化法治環境 促進民營經濟發展壯大的指導意見》，明確指出，依法遏制惡意“維權”行為，對當事人一方通過私藏食品、私放過期食品、偽造或者抹去標簽內容等方式惡意制造企業違法生產經營食品、藥品虛假事實，惡意舉報、惡意索賠，敲詐勒索等構成違法犯罪的，依法予以嚴懲。該意見為如何判定惡意“維權”提供了依據，也為如何認定惡意投訴舉報提供了參照。

（二）實踐視角下的惡意投訴舉報

在執法實踐中，如何界定惡意投訴舉報是尚未達成共識又亟待解決的難題。統一規范指引的缺位、明確法律規定的空白，讓執法人員面對職業索賠、牟利性打假時陷入被動。惡意維權的泛濫、惡意舉報的頻發，影響了市場主體的正常經營秩序。基于此，各地市場監管部門大膽探索，出臺了一系列關于惡意投訴舉報處置的指導意見。對照先進地區的有益經驗，結合前文所述立法和司法部門的態度，筆者認為，界定惡意投訴舉報可以從以下幾個方面著手。

1.從訴求目的看，偏離正當目的，牟取超出自身合法權益之外的私利，是惡意投訴舉報最鮮明的特征。從投訴舉報制度設立初衷看，一般投訴舉報通常針對負面現象，目的在于糾正不當行為，救濟或彌補受損的合法權益。而惡意投訴舉報系行為人在自身合法權益未受損害的前提下，為了獲取超出自身合法權益之外的其他利益，主動與違法行為發生關系來尋求損失，并通過投訴舉報借助市場監管部門之手查處相關行為來追求懲罰性賠償、舉報獎勵。就投訴事項而言，惡意投訴行為并不是基于“生活消費需要”。在具體實踐中，通常表現為：一是短期內向同一經營者或同行業經營者反復購買相同或相似的商品，并以相同或相似商品為標的物分別提起投訴舉報；二是購買商品或服務獲得懲罰性賠償后繼續購買相同商品或接受相同服務；三是“知假買假”“即買即退”；四是惡意制造經營者違法、侵權的虛假事實或者虛構消費者權益爭議事實。但需要注意的是，由“吹哨人”或內部舉報人提起的舉報等情形不應被界定為惡意投訴舉報。

2.從行為主體看，惡意投訴舉報往往不是單一行動，而是有組織、有團隊的行為，呈現出團隊化、商業化、規模化的形式特征。其組織內部分工明確，有人專門負責利用大數據跟蹤商家產品信息，有人專門負責研究相關法律法規政策，有人專門負責向市場監管部門投訴舉報，通常表現為提供虛假的投訴人信息或不同投訴人使用同一投訴人信息、同一手機號碼、同一地址，多人同一時間段對同一或者同類事項進行大量投訴舉報。

3.從數量頻次看，一方面，惡意投訴舉報的數量呈現出超出合理生活消費需要的特征，行為人購買、使用商品的數量或者接受服務的次數明顯超出合理生活消費數量或次數；另一方面，在無法實現牟利目的的情況下，行為人常以申請行政復議或提起行政訴訟的方式向行政機關施壓，其相關行政復議和行政訴訟的數量存在明顯異常。

4.從內容理由看，惡意投訴舉報文書呈現程式化、格式化特征。行為人通常未因購買商品或接受服務而使人身、財產合法權益造成實際損害，僅通過商品或服務的外觀、標識標簽、說明聲明、廣告宣傳等作出判斷而進行投訴舉報，在投訴舉報內容、理由、訴求等方面的文字表達上高度一致或類似。

二、惡意投訴舉報處置的現狀及困境分析

（一）惡意投訴舉報處置的現狀

以南通市崇川區市場監管局為例，2022年、2023年分別接受處理投訴舉報2.73萬件和3.56萬件。崇川區市場監管局從投訴舉報人通訊地址是否在崇川及周邊地區、投訴舉報文書是否呈格式化特征、投訴舉報內容是否反復針對同類事項、投訴舉報目的是否為索要高額賠償、投訴舉報次數是否存在明顯異常、投訴舉報主體是否頻繁提起行政復議訴訟等方面綜合研判分析，2022年、2023年梳理認定疑似惡意投訴舉報分別為5314件和8342件，其中發生行政復議案件分別為42件和88件，由惡意投訴舉報人申請的行政復議案件分別為36件和78件，占比達85.71%和88.64%。惡意投訴舉報及由此引發的行政爭議數量和占比均呈增長趨勢。

（二）惡意投訴舉報產生的負面影響

惡意投訴舉報人借由公權的介入向經營主體施壓，以達到牟取個人私利的目的，這種“公器私用”現象的泛濫引發一系列連鎖反應。具體而言，惡意投訴舉報數量激增，擠占了一般投訴舉報人的正常維權空間，附帶產生的行政復議、行政訴訟、信訪、信息公開等也擠占了有限的行政資源和司法資源。同時，惡意索賠、天價索賠讓部分生產經營主體陷入困境，嚴重侵害其權益，既不利于民營經濟的健康發展，也不利于形成公平誠信的法治環境。此外，惡意投訴舉報人在利益驅使下，甚至出現“夾帶”“掉包”“栽贓”“造假”等違法行為，擾亂了正常的市場秩序。

（三）惡意投訴舉報的處置困境

近年來，惡意投訴舉報處置難已成為基層市場監管部門的共識。一方面，惡意投訴舉報的認定在實踐中一直存在爭議，包括立法領域與司法領域的矛盾、司法領域與執法領域的分歧。對于基層市場監管部門來說，惡意投訴舉報的認定沒有具體法律規范或者裁判規則的指引，在具體認定中難以保持統一尺度，如果發生認定偏差，將面臨履職風險及復議訴訟風險。另一方面，在反饋和處理結果無法滿足惡意投訴舉報人牟利目的的情況下，由于行政復議和行政訴訟門檻較低，惡意投訴舉報人往往通過糾纏濫訴等方式向處置機關施壓，給基層市場監管部門和一線執法人員帶來極大的工作壓力和心理壓力。此外，惡意投訴舉報人依托商業化、規模化、專業化的組織，不斷擴展投訴舉報的覆蓋面，涉及價格、知識產權、廣告、市場合同、消費維權、食品、藥品、醫療器械、化妝品、產品質量、特種設備、標準計量、認證認可等領域，有限的基層執法力量難以及時、有效應對這種挑戰。

三、規制惡意投訴舉報的路徑

規制惡意投訴舉報應在保障投訴舉報權和防堵濫用投訴舉報權之間尋求平衡。筆者從基層市場監管實際出發，提出以下建議。

（一）依法規范處置

1.嚴格行政程序。強化程序意識，做到依法行政、規范施政，避免因程序瑕疵引起不必要的行政復議和行政訴訟。嚴格遵循告知程序，市場監管部門對投訴事項作出是否受理、對舉報事項作出是否立案的決定，應當告知投訴人或舉報人。其他依照法律、法規、規章應當告知有關當事人的情形，市場監管部門也應在法定期限內告知有關當事人。嚴格遵循法定期限，準確把握案源核查、先行登記保存、行政強制措施、案件辦理、案件審核、文書送達的法定期限。對于需要延期的情形，要做到合理有據、程序規范，尤其是案件辦理期限的延長，針對案情復雜或有其他特殊情況的案件，必須經負責人批準或者集體討論方可延期，且二次延長期限不能超出合理期限，延期期間要及時調查取證，避免只延期不調查。

2.規范訴轉案工作。優化“訴轉案”工作機制，防范在處理消費投訴中出現“以調代罰”現象。投訴具體承辦人在處理投訴中發現涉嫌違法線索，屬于市場監管部門管轄的，應及時移交執法辦案人員進行查處。在此情形下，投訴人撤訴、投訴進入調解程序不免除當事人依法應當承擔的其他法律責任。投訴具體承辦人與執法辦案人員應加強工作銜接，形成及時受理、順暢流轉、高效處置的工作機制。

3.慎用懲罰性賠償。設立懲罰性賠償制度旨在懲戒惡意侵權行為，保障公眾健康和生命安全及其他合法權益。從制度本意看，對不存在侵權故意、不影響公眾健康和生命安全及其他合法權益的行為，應審慎適用懲罰性賠償。在食品安全領域，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵，不適用懲罰性賠償。投訴舉報人主張因食用食品受到損害，需初步證明損害與食用食品存在因果關系，無法證明的，不適用懲罰性賠償。在食品藥品安全之外的其他消費者權利保護領域，懲罰性賠償的適用以存在欺詐行為為前提條件。經營者是否存在欺詐行為的認定，應綜合考慮是否存在欺詐故意、一般消費者認知能力、經營者行為與消費者選擇權行使的因果關系等因素。經營者明知或應知商品存在瑕疵，但是未告知上述瑕疵不足以使消費者作出錯誤意思表示，不影響消費者締約的根本目的，不應認定為欺詐行為，不適用懲罰性賠償。惡意舉報人以牟利為目的的“知假買假”，不適用懲罰性賠償。

4.推進包容審慎監管。要遵循過罰相當原則、處罰和教育相結合原則，貫徹落實各級市場監管領域輕微違法免罰輕罰有關規定。通過合理行使行政處罰裁量權，在法定權限、范圍內充分給予市場主體自我糾錯機會，對輕微違法行為依法適用首違不罰、免罰、輕罰，限制惡意投訴舉報人牟利的空間。綜合運用行政建議、行政約談、規勸提醒等柔性方式，督導、規范行政相對人行為，引導其依法誠信經營。

（二）探索應對機制

1.出臺規范指引。汲取先進地區出臺的相關辦法和有益經驗，綜合考量服務市場主體和優化營商環境的現實需要，結合市場監管執法實際和我國審判制度，由地市級以上市場監管部門聯合復議機關、人民法院出臺關于依法處置惡意投訴舉報的指導意見，在一定范圍內形成統一規范、統一指引、統一參照，避免實務中出現認定標準模糊、處置尺度不一、查辦結果矛盾等情形。通過出臺規范指引，營造崇尚誠實信用、鼓勵正當維權、抵制濫用權利的社會氛圍，為優化法治化營商環境提供制度支撐。

2.建立異常名錄。將投訴舉報數量及相關行政復議、行政訴訟數量存在明顯異常的投訴舉報人納入投訴舉報異常名錄，為區別一般投訴舉報、識別惡意投訴舉報提供參考。名錄信息內容主要包括姓名、身份證號、聯系電話、聯系地址、投訴舉報數量、具體投訴請求或舉報事項、政府信息公開申請數量、復議或者訴訟數量等內容。同時，對異常目錄實行日登記、月梳理、季匯總，做到及時收錄、動態更新、適時調整、全面準確。同時，市場監管部門定期將異常目錄視情況通報當地司法行政部門、信訪部門、紀檢監察部門及人民法院等。

3.構建容錯糾錯機制。探索和構建應對惡意投訴舉報行為處理的容錯糾錯機制，激勵市場監管干部積極履職、敢于擔當。將基層干部因規制惡意投訴舉報作出的探索性處置與其他違法違紀行為區分開來，對于處置過程中出現的未謀私利、出于公心、非主觀性的失誤，予以寬容。針對依法處置惡意投訴舉報而導致投訴調解成功率和滿意度降低的情形，如能提供合理解釋和相關證明材料，原則上不納入12315效能評估的相關考核。在惡意投訴舉報處置過程中，非因程序性瑕疵或錯誤而導致的經復議處置行為被撤銷、訴訟敗訴情形，不納入政府依法行政考核體系，不納入上級市場監管部門法治考核體系。

4.建立協作共治機制。市場監管部門加強與公安部門的合作，聯合研判案件移送范圍、移送標準、移送程序，進一步完善行刑銜接機制。對于利用虛假、惡意投訴舉報侵害經營主體合法權益的違法行為，尤其是“掉包”“夾帶”“造假”及敲詐勒索等行為，加強線索互聯、信息共享、證據互認，形成打擊違法犯罪行為的合力。對于涉惡意投訴舉報的行政復議、行政訴訟及信訪案件，市場監管部門要加強與復議機關、人民法院、信訪部門的溝通，通過專題匯報、座談研討等形式，積極爭取相關部門的理解和支持；復議機關和人民法院要進一步發揮能動指導作用，結合涉市場監管行政復議、行政訴訟案件情況，制發行政復議意見書或司法建議書，促進市場監管部門依法依規履職。

（三）重視源頭治理

1.強化合規指導。發揮投訴舉報作為市場經濟晴雨表和市場監管指南針的指引作用。分析研判惡意投訴舉報數據，了解市場主體經營情況、市場業態發展情況、日常監管盲區短板及高頻違法點，聚焦重點領域、重點企業及部分小微經營主體，有針對性地開展普法宣講和行政合規指導，壓降相關領域經營主體的違規行為。

2.引導誠信經營。提升經營主體守法經營意識，樹立誠信經營理念，引導經營者自覺抵制虛假宣傳、假冒偽劣、商業欺詐、不正當競爭等不誠信行為，督促經營者自覺把好產品出廠關、進貨查驗關、廣告宣傳關，營造誠實守信、健康有序的市場環境。對惡意投訴舉報出現頻次較高的經營區域、經營場所，引導相關經營主體加強內部管理和技術防范，壓縮惡意投訴舉報生存空間。