善用不予處罰，優(yōu)化營商環(huán)境

近日，遼寧省大連市市場監(jiān)管局公布了6起市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法行為不予處罰典型案例，主要涉及食品藥品監(jiān)管等與民生密切相關(guān)的領(lǐng)域。截至目前，大連市市場監(jiān)管局共辦理不予處罰案件25件，累計(jì)免罰金額120余萬元。
　　2021年施行的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱行政處罰法）第三十三條對不予行政處罰作出規(guī)定。但從過去3年行政處罰實(shí)踐情況看，有的行政機(jī)關(guān)不愿意用、有的行政機(jī)關(guān)不敢用這一條文。主要原因有兩點(diǎn)：一是執(zhí)法人員對于如何理解不予處罰存在意見分歧；二是這一條文內(nèi)容相對簡單，而行政執(zhí)法實(shí)踐豐富多樣，執(zhí)法人員在具體適用這一規(guī)定時(shí)往往感覺無所適從。
　　為更好地適用這一條文，有些地方開始探索制定不予處罰事項(xiàng)清單。2023年8月，遼寧省市場監(jiān)管局印發(fā)《遼寧省市場監(jiān)督管理領(lǐng)域不予行政處罰事項(xiàng)清單（2023版）》（以下簡稱《不予處罰事項(xiàng)清單》），明確了市場監(jiān)管領(lǐng)域共98個(gè)不予處罰的事項(xiàng)?！恫挥杼幜P事項(xiàng)清單》明確列舉了違法事項(xiàng)、適用情形、法律依據(jù)、權(quán)力依據(jù)、配套監(jiān)管措施等內(nèi)容。
　　準(zhǔn)確適用行政處罰法的不予處罰條款，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面：
　　一是正確區(qū)分不予處罰和可以不予處罰。不予處罰的前提是當(dāng)事人的行為并不構(gòu)成應(yīng)受行政處罰的行為。行政機(jī)關(guān)立案后，經(jīng)過調(diào)查，確實(shí)發(fā)現(xiàn)不構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為的，有義務(wù)作出不予處罰決定。而可以不予處罰實(shí)為免予處罰，當(dāng)事人的行為本身已經(jīng)構(gòu)成應(yīng)受行政處罰的行為，但由于初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正，行政機(jī)關(guān)對是否予以處罰有裁量權(quán)?？梢钥吹剑恫挥杼幜P事項(xiàng)清單》針對的既包括不予處罰，也包括可以不予處罰的情形。還有許多地方還出臺(tái)了《首違不罰清單》，專門針對可以不予處罰的情形。
　　二是準(zhǔn)確把握不予處罰的適用條件。行政處罰法第三十三條規(guī)定了三種情況下的不予處罰：第一種是不予處罰。違法行為輕微、及時(shí)改正、沒有造成危害后果這三個(gè)條件同時(shí)滿足的情況下，應(yīng)當(dāng)不予處罰。第二種情況是首違不罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予處罰。當(dāng)然，對于何為“初次違法”，應(yīng)當(dāng)有時(shí)間、空間和領(lǐng)域上的限制。還要注意的是，首違不罰適用條件之一是“危害后果輕微”，如果從寬解釋，應(yīng)當(dāng)理解為僅指危害后果輕微。第三種情況是無主觀過錯(cuò)不予處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予處罰。大連市市場監(jiān)管局公布的4個(gè)典型案例中，考慮到當(dāng)事人履行了規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明當(dāng)事人對于相關(guān)產(chǎn)品不符合標(biāo)準(zhǔn)等情況并不知情，作出不予處罰的決定。
　　三是注重不予處罰的法治教育。行政處罰法第三十三條第三款規(guī)定，對當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進(jìn)行教育。《不予處罰事項(xiàng)清單》落實(shí)這一規(guī)定，明確了在不予行政處罰情況下的配套監(jiān)管措施：其一，督促當(dāng)事人及時(shí)整改，消除或減輕違法行為危害后果；其二，對當(dāng)事人強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，充分運(yùn)用約談、引導(dǎo)、建議、提醒、回訪等行政指導(dǎo)手段，加強(qiáng)法治宣傳和教育，增強(qiáng)其法律意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)；其三，結(jié)合實(shí)際情況依法采取其他監(jiān)管措施。為預(yù)防再次發(fā)生行政違法行為，在不予處罰的情況下，行政機(jī)關(guān)對相對人進(jìn)行教育，也符合“誰執(zhí)法、誰普法”的要求。
　　《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2024〕5號(hào)）明確，行政機(jī)關(guān)實(shí)施罰款等處罰時(shí)，符合行政處罰法第三十二條規(guī)定的從輕、減輕處罰或者第三十三條等規(guī)定的不予、可以不予處罰情形的，要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。希望行政機(jī)關(guān)制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單，依據(jù)行政處罰法及相關(guān)法律規(guī)范，定期梳理、發(fā)布典型案例，加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)。這必將有助于推行包容審慎柔性執(zhí)法，彰顯行政執(zhí)法力度和溫度，助力優(yōu)化法治化營商環(huán)境建設(shè)。

□北京師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 張紅