競爭政策視域下公平競爭審查制度的發展歷程、實施成效及未來展望

我國公平競爭審查制度，是因經濟發展、市場完善和競爭政策地位提升而產生的，同時也肩負完善市場、落實強化競爭政策基礎地位法治保障等方面的使命。隨著公平競爭審查制度的出臺和有效實施，這項制度不僅實現了四級政府的全覆蓋、形成了配套保障機制、審查了數以百萬計的存量和增量文件，也開始進入國家治理體系的視野范圍。隨著反壟斷修法的完成和公平競爭審查行政法規制定程序的啟動，這項制度站上了法制化的新起點，未來還要繼續通過更加常態化的實施，以及不斷完善程序、責任和體制機制保障，推動構建高水平社會主義市場經濟和全國統一大市場建設，服務高質量發展，為實現中國式現代化貢獻力量。

一、公平競爭審查制度的發展歷程

（一）公平競爭審查制度的政策與法律基礎

我國公平競爭審查制度出臺并實施于2016年，這是一項旨在“規范政府有關行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的規定和做法”的制度。認識公平競爭審查制度，除了離不開反壟斷法外，更應該考慮的是競爭政策和經濟體制改革的大背景。

早在1980年的改革開放初期，《國務院關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》就提出“開展競爭必須打破地區封鎖和部門分割。任何地區和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區、本部門銷售。對本地區出產的原材料必須保證按國家計劃調出，不準進行封鎖。工業、交通、財貿等有關部門對現行規章制度中妨礙競爭的部分，必須進行修改，以利于開展競爭。采取行政手段保護落后，抑制先進，妨礙商品正常流通的作法，是不合法的，應當予以廢止。”由于當時我國反壟斷法立法尚未提上日程，在缺乏法制化和主管機構的條件下，這項規定并沒有取得應有的成果。

1993年修憲確立“國家實行社會主義市場經濟”之后，反壟斷立法開始進入學術界和立法機構的關注視野，并于2005年正式提上立法日程。我國作為轉型經濟國家，市場的完善、反壟斷法的真正發揮作用，離不開競爭政策的鋪墊與推動。成熟市場經濟國家和地區的反壟斷法，普遍興起于19世紀末至20世紀中期，這一階段也是資本主義從自由競爭走向壟斷競爭的時期。因此這些國家和地區的反壟斷法，是經過自由競爭、產生壟斷弊端后的“改善式”干預，而我國由計劃經濟轉型而來，思維、理念、體制、規則、政府職能等都還在計劃經濟的桎梏中，更需要的是“改革式”的反壟斷法。因此在立法過程中，有觀點認為我國反壟斷法中應當加入與“競爭政策”有關的條款，為我國的市場基礎進行“補課”。競爭政策在成熟市場經濟國家中早已長期扮演最基礎、最重要的經濟政策的角色，對產業、財政、貨幣、投資等以政府干預為導向的政策，發揮著統領和約束的作用。但在當時，包括我國在內的轉型經濟國家，官方的文件更重視產業政策，很少提到甚至完全沒有提到過競爭政策。由于推崇產業政策還是主流的觀念，以及人們對競爭政策和產業政策關系的認識不統一，反壟斷立法過程中引發了許多激烈的爭論。

最終，我國反壟斷法于2007年通過的時候，競爭政策正式寫入了條文當中，“研究擬訂有關競爭政策”成為了國務院反壟斷委員會的一項法定職能。不僅如此，我國反壟斷法中還擁有專章規制濫用行政權力排除、限制競爭的規定，特別是還規定了“行政機關不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內容的規定。”這條規定關于排除、限制競爭具體認定標準的語焉不詳，成為了公平競爭審查制度日后出臺的重要法律理由。

（二）公平競爭審查制度的出臺過程

黨的十八大以來，中國特色社會主義事業進入新時代，競爭政策也取得了飛躍式的巨大發展與成就。黨的十八大對“全面深化經濟體制改革”的部署與“處理好政府和市場關系”的要求，以及十八屆三中全會首次強調“使市場在資源配置中起決定性作用”，拉開了我國競爭政策跨越式發展的序幕，也為公平競爭審查制度的出臺做了更堅實的鋪墊。

2015年，《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》《關于推進價格機制改革的若干意見》等中央文件先后提出“加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調制度”“探索實施公平競爭審查制度”“逐步確立競爭政策的基礎性地位”等要求。2015年6月起，國家發改委與原國務院法制辦開始起草公平競爭審查制度。國家發改委在多年研究競爭政策所取得成果的基礎上，參考發達國家和地區競爭政策與其他經濟政策協調機制的經驗和做法，形成了文稿。文稿多次征求了部門、政府、專家學者、企業意見后，按程序報送審議。

2016年4月18日，由習近平總書記主持的中央深改領導小組第二十三次會議審議通過了《關于建立公平競爭審查制度的意見》。會議強調，建立公平競爭審查制度，要從維護全國統一市場和公平競爭的角度，明確審查對象和方式，按照市場準入和退出標準、商品和要素自由流動標準、影響生產經營成本標準、影響生產經營行為標準等，對有關政策措施進行審查，從源頭上防止排除和限制市場競爭。要建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的，依法查實后要作出嚴肅處理。2016年6月，《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（下稱“34號文”）的發布，標志著公平競爭審查制度正式確立。34號文落實了深改小組的要求，將審查標準細化為“4項標準、18不得”，防止公權力排除、限制競爭有了新的制度抓手。

二、公平競爭審查制度的實施成效

（一）實現四級政府全覆蓋

公平競爭審查制度是一項政府內部的反壟斷合規機制，那么它的推行和實施，需要中央到地方的各級政府各自部署、分別落實。我國擁有超過30個省級行政區、超過300個市級行政區和近3000個縣級行政區，所以部署一項新的、且旨在限制政府權力的制度，很難一蹴而就。最終在2019年底，公平競爭審查制度實現國家、省、市、縣四級政府全覆蓋。公平競爭審查制度能夠在我國的基層行政區扎根，給這項制度今后的實施提供了信心、奠定了基礎。

（二）建立了配套保障機制

一是聯席會議制度。聯席會議是由政府下屬部門組成的議事協調機構，包括各級政府的產業政策、財政、教育、科技、商務、農業、文化、工商、金融等超過20個部門。雖然聯席會議不是一個法定的機構，但它依然有助于通過定期讓各部門聚在一起專門討論公平競爭問題，從而推動政府內部的競爭倡導。

二是實施細則。2021年6月，市場監管總局、國家發改委、財政部等五個部門聯合印發了《公平競爭審查制度實施細則》 ，將公平競爭審查制度禁止的18類行為細化為55種情形，為各地、各部門的自我審查工作提供更加清晰的指引。

三是第三方評估機制。公平競爭審查制度采取了政策制定機關自我審查的審查機制，而不是由競爭機構實施審查，其背后雖然存在中國競爭機構審查資源不足的客觀現實，但依然無法回避的是，政策制定機關通常并非競爭政策和法律領域的專業人士，對于文件中潛在競爭風險的識別能力、優化解決能力，均有所不足。雖然公平競爭審查制度當中規定了“第三方評估”，市場監管總局也發布了《公平競爭審查第三方評估實施指南》，高校、律所等研究機構、實務機構做出的第三方評估報告。對政策制定機關而言，雖然第三方評估報告不具有決定性，但是能夠為政策制定機關提供重要的參考，并且如果政策制定機關的審查結論與第三方評估報告不一致，需要以書面的形式作具體說明，這就從側面保障了政策制定機關開展審查工作的專業性和規范性。

（三）補充了反壟斷法在糾正行政壟斷方面的不足

我國反壟斷法雖然專章規定了“濫用行政權力排除、限制競爭”，但立法博弈的結果是，反壟斷執法機構在完成調查、形成結論后，只能向做出行為的部門的上級部門提出處理建議，具體的處理則只能由相關上級部門完成。在公平競爭審查制度實施以后，政策制定機關審查的新增文件、存量文件超過400萬份，對其中超過5萬份文件進行了廢止或修訂完善。由于聯席會議制度督查制度的存在，公平競爭審查制度的實施，對各級政府部門及有關個人潛在的損害競爭行為，形成了有效的威懾。2018年6月至10月，市場監管總局會同有關部門，以公平競爭審查工作部際聯席會議名義，隨機選擇遼寧、黑龍江、廣東、廣西、新疆等5省區開展重點督察，抽查了相關單位2017年以來出臺的175份文件，發現其中30份存在違反公平競爭審查標準或者程序的問題。2018年12月，市場監管總局向5省區人民政府發函，督促整改有關問題并要求及時反饋整改情況。 隨著中央部門的大力行動，各個地方政府也開展了類似的督察。例如，近日安徽省某市出臺《公平競爭審查實務操作指南》和《公平競爭審查典型案例匯編》 ；2022年，昆明市公布了3件違反公平競爭審查制度的典型案例。

（四）進入國家治理的視野并完善競爭政策的實施框架

2017年、2019年和2022年，國務院《政府工作報告》中均寫入了公平競爭審查制度方面的表述。 2019-2021年，海南省連續3年在《政府工作報告》當中寫入了公平競爭審查制度。北京市2017年至2023年，每年的計劃報告和財政預決算報告中，都寫入了落實、加強財政領域公平競爭審查的相關表述。如《關于北京市2016年預算執行情況和2017年預算的報告》 中明確指出，“在制定支持產業發展、政府采購等財政政策方面，落實好公平競爭審查制度，規范政府行為”。此外，在一些政府部門中，公平競爭審查制度已經在政府行文系統中形成了專門的環節，政策和規則制定未經公平競爭審查，則無法順利完成行文。

隨著經濟發展、市場完善和我國反壟斷法和公平競爭審查制度實施的不斷深入，我國競爭政策也不斷迎來發展。2019年，十九屆四中全會要求“強化競爭政策基礎地位”；2021年，“十四五”規劃專門用一節內容對強化競爭政策基礎地位予以表述，其中也專門提到了公平競爭審查制度。

三、公平競爭審查制度的未來展望

公平競爭審查制度是實施競爭政策的制度工具，因此這項制度不僅要發揮自身從源頭上防止排除、限制競爭的政策文件出臺的作用，還要成為強化競爭政策基礎地位法治保障的路徑和抓手，發揮在構建高水平社會主義市場經濟、推動高質量發展的重要作用。

（一）立足法制化的新起點構建高水平社會主義市場經濟

黨的十九大報告和黨的二十大報告分別提出了“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”的要求，公平競爭審查制度作為一項源頭上防止排除、限制競爭的政策文件出臺的制度，理應發揮重要作用。過去，理論和實務界常常擔憂公平競爭審查制度會由于其法制化程度不足，而難以有效發揮作用，隨著反壟斷修法的完成和國務院相關行政法規開始起草，公平競爭審查制度站上了法制化的新起點。

2022年6月，隨著反壟斷法實施近14年后完成首次修改，“國家堅持市場化、法治化原則，強化競爭政策基礎地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”寫入了新法的總則。與此同時，新法第55條規定“涉嫌違反本法規定的，反壟斷執法機構可以對其法定代表人或者負責人進行約談，要求其提出改進措施。”將這一條與第5條第2款“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查”的規定結合來看，第5條“應當”的表述為政策制定機關賦予了審查義務，如果不履行審查義務則構成了第55條規定的“涉嫌違反本法”，則反壟斷執法機構有權進行約談。由此，公平競爭審查制度的剛性約束進一步得到增強。

不僅如此，今年5月市場監管總局就《公平競爭審查條例（征求意見稿）》公開征求意見。在不久的將來，公平競爭審查將會成為一項國務院行政法規。這意味著公平競爭審查制度將通過“政策的法制化”這條路徑，融入國家治理體系當中，實現更為常態化地實施。意見稿第2條規定，“以競爭政策為基礎協調其他政策”，這一表述是首次出現的。此前，中國其他政策和法律文件中的最新相關表述為“強化競爭政策基礎地位”。基于這一表述，產業、財政、投資、貿易、貨幣、金融、消費、就業、環境、區域等政策，都需要與競爭政策相協調。但與此同時，具體的協調方式和機制也有待進一步明確。

（二）完善公平競爭審查制度的程序

程序是制度實施的生命線，公平競爭審查制度的完善，離不開程序的方面。目前公平競爭審查制度的啟動機制、透明度等方面依然需要完善，如34號文、“意見稿”和反壟斷法均規定在制定政策的“過程中”“制定…規定時”，這兩個表述均沒有賦予公平競爭審查制度足夠明確、具體的啟動程序，這也可能帶來審查機關開展審查環節選擇的任意性。同時，“意見稿”第19條規定“政策制定機關應當建立內部公平競爭審查工作機制，明確負責機構和審查程序，規定責任追究制度，規范審查行為。”這似乎意味著，條例將賦權每個政策制定機關自行制定符合自己需要的審查程序和責任追究制度，而不是直接確立出一套具有法定屬性的程序。

在透明度方面，雖然我國已經通過公平競爭審查制度審視了超過400萬份新增和存量文件，也修改或廢止了其中超過5萬份文件，但很少看到關于具體審查細節的公布。由此帶來的問題是，公平競爭審查制度中規定了舉報制度，如果缺乏具體的競爭風險識別、反競爭效果認定過程的公布，潛在的舉報方就可能因知識和經驗的缺乏，難以完成有效的舉報。

（三）健全公平競爭審查的體制機制保障

公平競爭審查制度的有效推行，除了主動的改革外，也有政策制定機關擔心因違反反壟斷法而承擔法律責任的因素在。因此，更加常態化、更大力度的行政性壟斷執法，能夠進一步增強公平競爭審查制度的剛性約束，而這需要規則的完善和反壟斷執法機構大力推動。

目前，由于現行制度框架的限制，反壟斷執法機構在完成相應調查后，僅具備“可以向有關上級機關提出依法處理的建議”的權力，這樣的規定在符合職權職能規律的同時，也限制了行政壟斷執法威懾力的發揮。以省級反壟斷執法機構為例，在面臨省級政府組成部門和市級政府違反反壟斷法時，執法機構可以向省級政府提出處理建議，但這往往不符合政府內部的向上行文規定；就省級政府組成部門向中央層面的反壟斷違法行為上級部門（中央部委）提出建議，又會加劇地方矛盾，也不是一個合理的選項。故而，省級反壟斷執法機構僅能對市級政府的組成部門進行有效規制，省級政府組成部門和市級政府層面上的違法行為，則容易形成監管規制的“真空地帶”。

今后，還應通過完善規則和推動機構改革，進一步強化反壟斷執法機構的權威性，增強執法威懾力，最大程度地發揮出反行政壟斷執法和公平競爭審查制度在落實黨的十九大、二十大提出的“打破行政性壟斷”和“破除地方保護和行政性壟斷”等要求的關鍵作用，推動構建高水平社會主義市場經濟和全國統一大市場建設，服務高質量發展，為實現中國式現代化貢獻力量。